2. Pactos interprovinciales y búsqueda de unidad nacional

POR JORGE ANDRES FERNANDEZ Y ERIC AMSLER

La crisis de 1820

Luego de la declaración de la independencia de las Provincias Unidas de Sudamérica, el 9 de julio de 1816, el congreso reunido en Tucumán se traslada, a comienzos de 1817, a la ciudad de Buenos Aires para cumplir su segundo objetivo: sancionar una constitución que organice el nuevo Estado. La cuestión más conflictiva respecto a la forma de gobierno a adoptar se vincula con la distribución territorial del poder. Las disputas en torno a las formas federales o confederales versus los modelos de centralización del poder, iniciados en la Asamblea del año XIII, se agudizan en los debates de la hora. Las posiciones descentralizadoras van desde el radicalismo confederal de cuño artiguista hasta los deseos tibiamente localistas de algunas provincias del interior, mientras el directorio porteño se erige en el principal postulante de una forma unitaria de gobierno. Para muchos hombres del interior, la identificación entre Buenos Aires como capital y el poder central tiene características despóticas y ven en los intentos centralizadores una amenaza a la autonomía conseguida en los años recientes.

De todas formas, a pesar de la prudencia inicial y la consideración frente a las demandas de autonomía de los pueblos, el congreso constituyente terminó por redactar una constitución de carácter centralista. Ello queda de manifiesto al dejar en manos del gobierno central la decisión final respecto al nombramiento de los gobernadores de provincia, afectando gravemente la autonomía de estas. El texto tampoco establece nada sobre la organización interna de las provincias ni sobre la forma de gobierno del nuevo Estado. Si bien adopta el sistema de división de poderes —faceta republicana—, diseña un senado de tipo corporativo donde estarían representados los sectores más conservadores, tradicionales y poderosos de la sociedad: el clero, los militares, las universidades y el Director de Estado saliente.

La sanción de la Constitución de 1819 provoca la reacción de las provincias litorales que no están dispuestas a permitir que un gobierno central designe a sus gobernadores ni dicte sus leyes. La fachada republicana de la Constitución no logra ocultar las intenciones monárquicas de sus redactores, lo que irrita a los caudillos que levantan las banderas del republicanismo y el federalismo. El espacio abierto para la consagración de una monarquía constitucional responde al contexto internacional, fundamentalmente al proceso de restauración monárquica que se había iniciado en Europa desde mediados de la década de 1810, luego de la derrota napoleónica. A esta circunstancia se suma el acuerdo del Director Supremo, Rondeau, con el general portugués Lecor que buscaba persuadir a los portugueses de invadir la Banda Oriental y Entre Ríos con el objetivo de deshacerse de Artigas.

Frente a la insubordinación de las provincias litorales, Rondeau prepara su ejército para terminar con la rebeldía del litoral, convocando a las fuerzas de San Martín, que se encontraba en Cuyo, y de Belgrano, ubicadas en el norte del país, para atacar Santa Fe. Pero ni unas ni otras acuden. San Martín se rehúsa a desenvainar su sable en disputas internas, además de tener un gran afecto y estima por Estanislao López. Este hecho es conocido por parte de la historiografía como la desobediencia sanmartiniana. Por el otro lado, el ejército del norte, en tránsito al encuentro con Rondeau, se subleva en la posta de Arequito encabezados por José María Paz y Juan Bautista Bustos. Ambos líderes se convertirán en importantes actores de los acontecimientos posteriores en el país.

Rondeau sigue con su objetivo y se prepara para el ataque, mientras López y Ramírez, al frente del ejército federal, se organizan para repelerlo. El 1° de febrero de 1820 se desencadena la Batalla de Cepeda, resultando victoriosas las tropas federales. Pero el ejército vencedor, lejos de avanzar sobre la capital del ex virreinato, ofrece su mano para obtener la paz y la concordia. López y Ramírez se dirigen a la «provincia de Buenos Aires», mediante una proclama, donde manifiestan:

«Elegid sin recelo el gobierno provisorio que os convenga. Marchamos sobre la capital, no para talar vuestra campaña, multar vuestras personas ni para mezclarnos en vuestras deliberaciones, sino para castigar a los tiranos que osaren pretender el mando con que casi os han vuelto a la esclavitud. Apenas nos anuncien que os gobernáis libremente nos retiraremos a nuestras provincias a celebrar los triunfos de la Nación».

El 11 de febrero el Cabildo de Buenos Aires, por exigencia de López, declara disuelto el Congreso Constitucional y el Directorio, extinguiéndose los dos órganos que componían el gobierno central. Con la caída del directorio, se abre una nueva etapa en el escenario político rioplatense, en el cual las provincias van consolidando sus autonomías y, por ende, fortaleciendo sus propias instituciones, sin por ello dejar de propender a la unión nacional, utilizando en este camino una nueva forma de relacionamiento jurídico y político: los pactos interprovinciales.

Para muchos hombres del interior, la identificación entre Buenos Aires como capital y el poder central tiene características despóticas y ven en los intentos centralizadores una amenaza a la autonomía conseguida.

A diferencia de lo que parte de la historiografía enseña, los estados provinciales surgidos a partir de 1820 no expresan la eliminación y división de un orden nacional preexistente sino justamente lo contrario, el paso previo para la construcción de una organización política central a partir del acuerdo de los estados autónomos que la componen. Un modelo de construcción multilateral, contractualista e igualitario que reconoce por su misma concepción a las provincias como soberanas y autónomas.

Pedidos de Estanislao López a José Elías Galisteo

«El General Ramírez me encarga encarecidamente le supla con un rollo de tabaco negro, una resma de papel, para su gente que está pereciendo, a pesar que ha mandado un oficial a buscar este artículo a Paraná, y me parece muy regular servirlo a toda costa. Le prevengo a Ud. que si cae a la ciudad el indio Isidro, padre de Félix, a pedirle carne, le franquée una res. Este ha quedado a cargo de las familias de los indios que están conmigo y yo les prometí hacerlo así. Coronda, 12 de diciembre de 1819. Estanislao López».

(Papeles de Estanislao López. Archivo General de la Provincia)

El sistema de pactos y Tratados

Luego de la derrota porteña en Cepeda, se creó la Junta de Representantes de Buenos Aires y se eligió como gobernador a Manuel de Sarratea. El primer pacto interprovincial de trascendencia constitucional fue el Pacto del Pilar, firmado el 23 de febrero de 1820, entre Santa Fe, Entre Ríos y Buenos Aires. Fue la primera actuación bonaerense como provincia, ya que hasta entonces se había desempeñado suponiendo un poder central sobre el resto de las provincias.

En primer lugar, y como cláusula más importante, las provincias firmantes se comprometieron a constituir un gobierno central bajo el sistema federal. Y con dicho fin convocaron a un Congreso General Constituyente a formarse en la ciudad de San Lorenzo en los siguientes dos meses, invitando al resto de las provincias a que también envíen a sus representantes para que la convención goce de la mayor legitimidad posible.

A diferencia de las anteriores convenciones constitucionales convocadas, como la Asamblea del año XIII o el Congreso de 1816–19, en esta ocasión la representación de los constituyentes iba a ser de números iguales por cada provincia —representación simétrica—, lo que significaba una posición mucho más equilibrada e igualitaria entre las provincias en contraposición al sistema proporcional de representantes según el número de habitantes.

Asimismo el pacto estableció la libre navegación de los ríos Uruguay y Paraná, la necesidad de restablecimiento del comercio, el retiro de los ejércitos, la libertad de los prisioneros de guerra y declaró, por un lado, una amnistía para todos aquellos exiliados por sus ideas políticas, a la vez que el establecimiento de un tribunal encargado de llevar adelante el juicio público a los responsables de la anterior administración directorial. Sin embargo, a pesar de que Artigas había instruido a Ramírez para exigir a Buenos Aires los recursos humanos y materiales que permitiesen mantener la guerra con los portugueses, el pacto solamente contempló dicha ayuda como un acto de generosidad y patriotismo por parte de la provincia vencida. Lejos de satisfacer las órdenes del protector de los pueblos libres, el pacto apenas invitó a Artigas a sumarse al acuerdo.

Como cláusula más importante, las provincias firmantes se comprometieron a constituir un gobierno central bajo el sistema federal.

En su último artículo se dejó expresa mención de invitar a Artigas para que se sume como jefe de la Banda Oriental al tratado constitutivo. En este sentido quedó en evidencia la pérdida de autoridad del caudillo oriental sobre las provincias litorales. Finalmente Ramírez enfrentará al hasta entonces protector de la liga del litoral, derrotándolo y creando la República de Entre Ríos bajo su exclusivo mando. Ramírez había firmado el pacto, consciente de que ello abriría un frente de conflictos con Artigas, pues firmaba como gobernador de Entre Ríos cuando en verdad era el comandante general del ejército artiguista y en dicha condición había conducido a las tropas federales. Pero pocos días antes de firmarse el tratado se conoció la noticia de la derrota de Artigas a manos portuguesas en la batalla de Tacuarembó. Ramírez aprovechó la situación y emprendió un proyecto ambicioso: regresó en abril a Entre Ríos, rompió relaciones con Artigas, lo derrotó en Las Tunas, cerca de Paraná, el 24 de junio, lo persiguió por Entre Ríos y Corrientes durante los meses de julio y agosto, derrotándolo definitivamente cerca del Paraguay en el mes de septiembre. Aprovechando su situación, logró apoderarse de la ciudad de Corrientes, y fundó, finalmente, la República Entrerriana conformada por las provincias de Corrientes, Entre Ríos y Misiones.

Volviendo al tratado de 1820, su firma preanunciaba un orden federativo, lo que generó fuertes resistencias de los porteños contra el gobernador Sarratea. Para junio de ese año ninguno de los compromisos asumidos por Buenos Aires habían sido cumplidos: no envió a su diputado al Congreso de San Lorenzo, no inició el juicio político a la antigua administración, ni realizó las indemnizaciones acordadas. Buenos Aires era demasiado poderosa política y económicamente como para obedecer ciegamente lo impuesto por Santa Fe y Entre Ríos en el pacto. Durante el año 1820 la crisis interna en la provincia se agudizó y Sarratea fue derrocado, llegando los bonaerenses a tener tres gobernadores en un mismo día. Los directoriales que habían sido vencidos por las tropas federales volvieron al poder en Buenos Aires eligiendo como gobernador a Ildefonso Ramos Mexía. Se restauraba, de esta forma, la guerra civil en el litoral.

López, denunciando el incumplimiento del tratado del Pilar, se vio obligado a restablecer el orden en Buenos Aires, sin el cual todo intento de organización nacional sería imposible. Luego de varias batallas, algunas adversas, venció definitivamente a las tropas porteñas comandadas por Dorrego, a cargo de la gobernación de la provincia de Buenos Aires, en la batalla del Gamonal el 2 de septiembre de 1820. López dirigió un documento al Cabildo de Buenos Aires ofreciendo la paz, donde expresa:

«He dado repetidas pruebas de lo poco que me imponen y estoy seguro que mis tropas serían siempre triunfantes: pero advierto el estado de la Nación, conozco los peligros que nos rodean y sé que la guerra civil nos sepultará muy pronto. Amo a mi patria y aspiro a su dicha. Si V.E. está animado de iguales sentimientos, si quiere que cese la guerra, depóngase toda pretensión injusta... que no se sacrifiquen más vidas al capricho de los intrusos y conseguiremos la paz, propia de hermanos, digna de americanos».

Como consecuencia de la victoria de López, el derrotado Dorrego va a ser reemplazado en la gobernación de Buenos Aires por el estanciero Martín Rodríguez. Con la mediación de Bustos, gobernador de Córdoba, se reunieron nuevamente los representantes de ambas provincias, Santa Fe y Buenos Aires, para acordar los términos de la paz y su futura organización común.

La reunión se llevó a cabo en la estancia de Tiburcio Benegas, tomando de su titular el nombre del Pacto que se suscribió el 24 de noviembre. En este tratado se acordó la paz, armonía y buena convivencia entre ambas provincias, que durará por varios años. Paralelamente al pacto, se acordó una indemnización para Santa Fe de veinticinco mil cabezas de ganado, prestación a la que se comprometió a cumplir un exitoso estanciero que vio a López como un posible aliado político: don Juan Manuel de Rosas.

Respecto a la organización nacional, el nuevo tratado dejó sin efecto la Convención de San Lorenzo, convocando a un nuevo congreso general constituyente, esta vez en la ciudad de Córdoba. Con el compromiso por escrito de tres de las provincias más importantes del país y el final de la crisis política bonaerense, el congreso de Córdoba parecía tener posibilidades de éxito.

Sin embargo, una vez reunidos los representantes en la capital cordobesa, la política del gobierno de Martín Rodríguez, gobernador de Buenos Aires, bajo la fuerte influencia de Bernardino Rivadavia, fue la de socavar su desarrollo. Esta idea estuvo claramente desarrollada en las instrucciones de los diputados porteños, donde se les exigió que presten principal cuidado en restablecer la Constitución Unitaria de 1819, o en su defecto cualquier constitución que establezca la unidad de gobierno. Para el caso en que, contra su voluntad, se estableciera la forma federativa, los diputados debían bregar para que el poder legislativo quede integrado de forma proporcional y no igualitaria por provincia, y hasta existieron instrucciones secretas donde para el caso también se contemplaba la posibilidad de reclamar la provincia de Santa Fe para sus dominios.

Buenos Aires era demasiado poderosa política y económicamente como para obedecer ciegamente lo impuesto por Santa Fe y Entre Ríos en el pacto.

Con la llegada de Rivadavia como Ministro de Gobierno de Martín Rodríguez esta política se profundizó. Consiguió el apoyo de varias provincias de peso como Mendoza y Salta y revocó los poderes de sus diputados en septiembre de 1821. Larrechea, diputado por Santa Fe, es elocuente respecto a la situación del congreso y a la posición porteña que señalamos cuando en carta a su gobierno afirma:

«Cuando parece que ya se acercaba el día deseado de la instalación del Congreso Nacional por haberse removido algunos obstáculos que lo embarazaban, se presentan otros nuevos que lo impiden. Buenos Aires, esa oficina de planes hostiles e insidiosos, siempre celosa del engrandecimiento de los demás pueblos, e insistiendo en sus inspiraciones, trata de retirar sus poderes a sus diputados. Todos los pueblos aspiran a la forma federal republicana y esto no está en los intereses de aquella envidiosa capital. Ella, por lo mismo, debe valerse por los medios que le sugiere su tenebrosa política para retardar e impedir todo paso que pueda cruzar sus miras de dominación».

Finalmente, para terminar de disolver el congreso propuso la realización de un nuevo pacto interprovincial que modificaría las condiciones de una nueva convención constituyente: el Pacto del Cuadrilátero celebrado en enero de 1822 en la ciudad de Santa Fe. Buenos Aires promovía, de esta forma, la política de pactos en reemplazo de la política de congresos.

Paralelamente Francisco Ramírez, Jefe Supremo de la República de Entre Ríos, decidido a atacar Buenos Aires, solicitó el paso de sus tropas por Santa Fe, lo que fue respondido de manera negativa debido al reciente pacto de Benegas. De todos modos, invadió Santa Fe, donde fue derrotado por las fuerzas de López y obligado a dirigirse hacia Córdoba donde fue atacado y finalmente muerto, sepultando la República entrerriana.

Tanto la dilatoria marcha del congreso de Córdoba, como la situación en la Mesopotamia con la caída de Ramírez y la amenaza portuguesa, fueron los dos temas principales que convocaron a la suscripción del Tratado del Cuadrilátero, el que fue propuesto y elaborado por el mismo Rivadavia, ante una Santa Fe exhausta de tanta guerra, que vio necesaria la adopción de una política más conciliadora con Buenos Aires. Y para esta última provincia había llegado la hora de volverse sobre sí misma, dando la espalda a las provincias y a la revolución americana. Era hora de fijar sus prioridades en relación al puerto, prohibiendo la libre navegación de los ríos interiores y monopolizando sus rentas. Rentas que, junto con el empréstito de la Baring Brothers que luego sería nacionalizado por Rivadavia, serán usadas para emprender una desenfrenada actividad reformista, pero sólo en el ámbito reducido y mezquino de la ciudad y, más excepcionalmente, de la provincia. El aislamiento de Buenos Aires había llegado a extremos grotescos si tenemos en cuenta que los agentes de varias provincias figuraban en el cuerpo diplomático junto a los cónsules de Brasil y Estados Unidos.

El pacto del cuadrilátero sancionó la «paz firme, verdadera amistad y unión entre las cuatro provincias contratantes», y a renglón seguido dejó establecida una alianza defensiva ante la invasión o amenaza de parte de «los españoles, portugueses o cualquier otro poder extranjero», así como cualquiera de «las demás provincias de la Nación que atacaren con fuerzas a cualquiera de las cuatro amigas». Además prohibió la posibilidad de que una de ellas declarase la guerra a otra provincia sin el consentimiento de las tres restantes. De esta forma quedó sellado el escenario geopolítico militar frente a las amenazas portuguesas principalmente, pero también respecto a los conflictos internos que pudieran surgir.

Del pacto o tratado del cuadrilátero surgió la intención de López de prestar apoyo a los orientales ante la ocupación portuguesa luego de la derrota de Artigas en Tacuarembó. La provincia oriental había sido incorporada al imperio del Brasil —Pedro I había declarado la independencia del Brasil respecto de Portugal en ese año 1822— bajo el nombre de Provincia Cisplatina. La intención de López se vinculaba con el pedido de ayuda formulado por el Cabildo de Montevideo, que envió a Domingo Cullen a firmar un tratado de alianza ofensiva–defensiva con Santa Fe, que pudiera provocar un levantamiento popular contra los ocupantes extranjeros. Estanislao López procuró, sin éxito, el apoyo de las demás provincias a la empresa oriental. El artículo primero del tratado decía: «La provincia de Santa Fe, mediante su gobierno, solemniza con la H. Diputación del cabildo de Montevideo una liga ofensiva y defensiva contra el usurpador extranjero Lecor...», fechado en marzo de 1823. Inmediatamente, Rivadavia, ministro del gobierno de Buenos Aires, intentó desarticular el pacto enviando representante a Río de Janeiro para negociar y presionó a las provincias para evitar el apoyo a la causa. Estos acontecimientos preludiaban la guerra con el imperio del Brasil que se iniciaría algunos años después por las mismas razones.

El Tratado del Cuadrilátero significó el acta de defunción del congreso cordobés, al mismo tiempo que la demostración una vez más del poder económico y político de la provincia de Buenos Aires en el escenario nacional, transformando sus derrotas bélicas en victorias diplomáticas. Pasarían casi dos años para que Buenos Aires haga uso del tratado y convoque a un nuevo congreso general constituyente, esta vez siendo el anfitrión. El contexto en el cual se convocó al congreso estuvo marcado, como ya lo mencionamos, por la ocupación portuguesa de la Banda Oriental, pero también por el temor a una invasión hispano–portuguesa al Río de la Plata con apoyo de la Santa Alianza. Por otro lado, en Buenos Aires, el gobierno de Martín Rodríguez había concluido y fue reemplazado por el general Juan Gregorio de las Heras, héroe de la guerra de la independencia.

Finalmente, dos acontecimientos de escala continental van a conmover a los pueblos americanos: la victoria de Bolívar en Junín, en agosto; y la decisiva victoria de su lugarteniente, Sucre, en Ayacucho, en diciembre de 1824, que marcó la derrota definitiva de las fuerzas realistas y selló la independencia de la América española. Mientras tanto, en ese mes de diciembre, los representantes de las provincias argentinas se encontraban en Buenos Aires dispuestos a dar comienzo al congreso constituyente.