5. La Constitución de 1949
JULIO CESAR RONDINA
El constitucionalismo social en la Argentina: la reforma de 1949
Su inspirador: Arturo E. Sampay
Junto con Juan Bautista Alberdi, Arturo Sampay es uno de los máximos pensadores del Derecho Constitucional argentino. Al decir de Alberto González Arzac (1999), ambos partieron de la concepción de hombre, pero para Alberdi es el hombre aislado, necesitado de llegar contractualmente a la existencia de un Estado concebido como neutro y cuya máxima es el laissez faire; en tanto que para Sampay, el hombre es el ser social que vive en comunidades cuya unidad de orden se da en un Estado partícipe y árbitro de los conflictos sociales. Así, en tanto Alberdi dio preeminencia en su concepción del Derecho al valor libertad, concebida como motor del progreso, Sampay entendió a la justicia como la pauta axiológica del bien común, en tanto que las libertades formales no eran garantía suficiente.
Entrerriano nacido en Concordia en 1911, egresó del histórico Colegio Nacional de Concepción del Uruguay y se graduó de abogado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de La Plata en 1932. La influencia de un tío abuelo sacerdote marcaron su pensamiento social cristiano. Temprano crítico de los conceptos filosóficos y económicos del liberalismo tradicional, el mismo González Arzac señala las tres constantes de su pensamiento: 1) su teísmo metafísico–religioso que lo llevaba a la aceptación de un orden moral objetivo, salvaguarda de la dignidad y libertad humanas y sostén de una concepción realista del Estado que daba preeminencia al bien del todo sobre el bien del individuo; 2) su nacionalismo y dirigismo económicos, como único medio de liberar al país de la dependencia extranjera y de ese modo posibilitar el desarrollo pleno y armónico de sus recursos; 3) su confianza en el juicio estimativo del pueblo (González Arzac, 1999).
En 1944 se acerca a Perón en la Secretaría de Trabajo y Previsión y en 1945 es nombrado Fiscal de Estado en la provincia de Buenos Aires por Atilio Bramuglia. Desde allí inicia acciones contra el grupo Bemberg y la Compañía Argentina de Electricidad (CADE) por cuantiosas evasiones impositivas, y ayuda a Arturo Jauretche, presidente del Banco de la Provincia, en la total provincialización de esta institución.
Con Perón presidente, siguió desempeñando el cargo de Fiscal de Estado de la provincia y fue uno de los expositores de lo que dio en llamarse doctrina justicialista. En la Convención de 1949 elaboró el proyecto de la parte dogmática de la Constitución y tuvo destacadas actuaciones como miembro informante de la Comisión Revisora de la misma.
El proceso de reforma
Instalado en el poder, Perón decide emprender la reforma de la Constitución sancionada en 1853, no solamente porque la misma no se adaptaba a las nuevas corrientes en la materia —en la época del Estado de Bienestar, se imponía el llamado Constitucionalismo Social, cuyo primer precedente latinoamericano databa de 1917—, sino también porque se aproximaban las elecciones de 1951 y el texto vigente impedía la reelección presidencial.
Un proyecto presentado por el diputado Colom, que propiciaba la reforma, es aprobado en la Cámara de Diputados el 14 de agosto de 1948. Esta sanción fue realizada por 96 votos que excedían los dos tercios del total de diputados presentes, pero no los dos tercios de la totalidad de legisladores (se requerían 101 votos para esa mayoría). Si bien el bloque contaba con 109 integrantes, lo que permitía holgadamente cubrir tal representación, los diputados peronistas no otorgaron importancia al asunto. Sin embargo, esto habría de convertirse en caballito de batalla de la oposición, que cuestionó la ley de convocatoria. El Senado dió su aprobación a la norma y el 3 de septiembre es promulgada por el Poder Ejecutivo bajo el nº 13.223.
En las elecciones de convencionales constituyentes celebradas el 5 de diciembre del mismo año, el peronismo obtiene el 61,38 % de los sufragios, seguido por la UCR con el 26,86 %. El Partido Socialista propicia el voto en blanco bajo la consigna: Votar en blanco contra la reforma fascista de la Constitución.
La Convención inicia sus sesiones el 24 de enero de 1949. Es presidente el coronel Domingo Mercante. Perón en el discurso de apertura habla de la necesidad de reformar las viejas normas, por cuanto «de la democracia liberal hemos pasado a la democracia social» (Galasso, 2005). Moisés Lebensohn, dirigente radical, impugna la legitimidad de la misma por la irregularidad cometida en la convocatoria.
El 8 de marzo, luego del trabajo en comisiones, se reúne el plenario para deliberar y allí, luego de la exposición de Arturo Sampay, toma la palabra Moisés Lebensohn y compara el régimen argentino con el de Mussolini. Ataca la reelección presidencial, hablando de un sistema totalitario y cierra su discurso señalando que: «la representación radical desiste de seguir permaneciendo en este debate, que constituye una farsa». Al unísono, los convencionales radicales se retiran de la Convención, ante la reprobación del bloque mayoritario. Termina señalando Galasso (2005):
«El bloque peronista —con suficiente número de convencionales para alcanzar el quórum— queda dueño de la Convención Constituyente, aunque la oposición ha logrado darle cierta ilegitimidad que permitirá, años después, declararla nula».
Los dos elementos que mayores discusiones originan, aun entre los convencionales peronistas, son el de la reelección presidencial (art. 77) y el de la nacionalización de los servicios públicos, recursos naturales y eventuales expropiaciones (art. 40, que fuera redactado y arduamente defendido por Arturo Sampay, con asesoramiento de Raúl Scalabrini Ortiz, Juan Sábato y Jorge Del Río, frente a las presiones que ejercieron sobre Perón los representantes diplomáticos y de empresas extranjeras).
Los dos elementos que mayores discusiones originan, aun entre los convencionales peronistas, son el de la reelección presidencial y el de la nacionalización de los servicios públicos, recursos naturales y eventuales expropiaciones.
El 11 de marzo de 1949 la Convención finaliza su labor y es sancionada la reforma constitucional, que es jurada el día 16.
Novedades en la parte dogmática
El general Perón, al propiciar la reforma de la Constitución, en su discurso pronunciado el 3 de septiembre de 1948, había señalado que la Constitución de 1853 no había sido adaptada a los nuevos tiempos ni a las nuevas necesidades, indicando los objetivos que se propone al modificarla.
En lo político pretende asegurar y reforzar el régimen republicano al haber «suprimido la oligarquía plutocrática para poner en manos del pueblo las decisiones y el gobierno»; afianzar el sistema representativo al haber eliminado el fraude —recordemos el período histórico llamado del fraude patriótico en la década anterior al surgimiento del peronismo— y reafirmar el régimen federal no solamente desde el punto de vista político sino también el económico (Sampay, 1999).
En lo económico, se propone afianzar el bienestar y la prosperidad del pueblo argentino mediante la independencia económica. Suprimir la economía capitalista de explotación, reemplazándola por una economía social, eliminar el abuso de la propiedad reafirmando la función social de la propiedad.
En lo social busca asegurar un régimen justo y humano donde la cooperación reemplace a la lucha, asegurar los derechos del trabajador y el acceso a la cultura y la ciencia a todos los argentinos.
En su discurso del 8 de marzo de 1949, el doctor Arturo Sampay dirá (Sampay, 1999):
«El alma de la concepción política que informa la reforma constitucional en su parte programática, vale decir, los fines que el Estado persigue para garantizar a todos una existencia digna del hombre... están dados por la primacía de la persona humana y de su destino, como Perón tantas veces lo proclamara diciendo: El Estado es para el hombre y no el hombre para el Estado... El Estado, en la reforma que se propicia, si bien tiene como fin la perfección y la felicidad del hombre que vive en la sociedad... abandona la neutralidad liberal que, repito, es intervención a favor del poderoso, y participa, dentro de la órbita de las funciones que le son propias, en las cuestiones sociales, económicas, culturales, como poder supletivo e integrador, para afirmar un orden positivo, restituyendo o asegurando al hombre la libertad necesaria a su perfeccionamiento».
Plutocracia
Preponderancia de la clase rica en el gobierno del Estado. Conjunto de ciudadanos adinerados que ejercen su influencia en el gobierno del Estado. (Real Academia Española)
Principales innovaciones realizadas por la Constitución de 1949
Incorporación de los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cultura (capítulo III, art. 37)
Derechos del Trabajador: el derecho a trabajar, a percibir una retribución justa, a la capacitación, a condiciones dignas de labor, a la preservación de la salud, al bienestar (posibilidad de disponer de una vivienda, indumentaria y alimentación adecuadas, entre las más importantes), a la seguridad social, a la protección de su familia, al mejoramiento económico y a la defensa de los intereses profesionales.
Derechos de la familia: la establece como el núcleo primario y fundamental de la sociedad, objeto de preferente protección por parte del Estado. Particularmente protege el matrimonio, garantizando la igualdad jurídica de los cónyuges y la patria potestad. Asegura que el Estado formará la unidad económica familiar, garantizará el bien de familia y una atención y asistencia especial y privilegiada a la madre y al niño.
Derechos de la ancianidad: asegura el derecho a su asistencia o protección integral, a la vivienda, la alimentación, el vestido, el cuidado de la salud física y moral, al esparcimiento, al trabajo en tanto las condiciones lo permitan, a la tranquilidad y al respeto.
Derecho de la educación y la cultura: impone la obligación al Estado de crear escuelas de primera enseñanza y secundarias, técnico profesionales, universidades y academias. «La enseñanza primaria en las escuelas rurales tenderá a inculcar al niño el amor a la vida del campo» (elemento llamativo que no se advierte en ningún texto constitucional). La orientación profesional de los jóvenes es concebida como un complemento de la acción de instruir y educar. El Estado debe proteger y fomentar el desarrollo de las ciencias y las bellas artes, garantizando las becas necesarias para permitir a los alumnos capaces y meritorios el derecho a alcanzar los más altos grados de instrucción. Finalmente establece que las riquezas artísticas e históricas son patrimonio cultural de la Nación.
La función social de la propiedad, el capital y la actividad económica (capítulo IV)
Somete la propiedad privada a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común. Permite al Estado intervenir para fiscalizar la distribución y la utilización del campo con el objeto de incrementar su rendimiento (art. 38).
Establece que el capital debe estar al servicio de la economía nacional y tener como principal objeto el bienestar social (art. 39).
El polémico artículo 40 permite la intervención del Estado en la economía, y si bien le reserva el papel de importador y exportador de bienes, establece que toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada. Establece la propiedad imprescriptible e inalienable de la Nación de los recursos naturales y energéticos. Asimismo establece que los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado y no pueden ser enajenados o concedidos para su explotación, autorizando la expropiación de los que estén en manos privadas.
Otros derechos incorporados
Se establece la prohibición de instaurar diferencias entre los argentinos sobre la base de desigualdades raciales, y afirma que la equidad y la proporcionalidad son las bases de los impuestos y cargas públicas (art. 28). Sienta los principios de un derecho penal humanista (art. 29), eliminando la analogía como medio de interpretación judicial y estableciendo los principios de ley penal más benigna y del in dubio pro reo. Establece como objetivo de política penitenciaria la reeducación social de los detenidos. Incorpora el derecho de hábeas corpus. Elimina la obligatoriedad del juicio por jurados.
In dubio pro reo
Expresión en latín que significa que, en los procesos penales, en caso de duda, se debe estar a favor del acusado.
Reformas orgánicas
En cuanto a las cuestiones orgánicas, estableció la posibilidad de reelección presidencial indefinida y la eliminación del Colegio Electoral, estableciendo la elección directa de presidente y vice a simple pluralidad de sufragios.
Conclusiones
La Constitución de 1949 apunta a los siguientes objetivos fundamentales en sus partes significativas: 1) restauración del orden natural de la sociedad mediante el fortalecimiento de la familia; 2) establecimiento de un orden económico sustentado en la justicia social; 3) afianzamiento de la conciencia nacional como ánima de la soberanía política (Sampay, 1999).
Estas son en síntesis las principales modificaciones que realizó la reforma constitucional de 1949, que tuvo por finalidad esencial la de consolidar jurídicamente los frutos de la modificación social sustancial que se había producido en el país, particularmente a partir de la participación activa de los trabajadores en la vida política, luego del 17 de octubre de 1945.
La derogación de la Constitución de 1949
Producida la llamada Revolución Libertadora (16 de septiembre de 1955), el gobierno de facto disolvió el Congreso Nacional, depuso a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y confirió al presidente de facto las competencias legislativas otorgadas al Congreso. De hecho, implicaba la suspensión de la Constitución de 1949.
Finalmente, el 27 de abril de 1956, mediante una proclama del gobierno provisional, invocando «el ejercicio de sus poderes revolucionarios», declaró «vigente la Constitución nacional sancionada en 1853 con sus reformas de 1860, 1866, 1898 y exclusión de la de 1949» (artículo 1º) y si bien afirmó que el gobierno ajustaría su acción a la Constitución reimplantada, ello sería «en tanto no se oponga a los fines de la Revolución enunciados en sus directivas del 7 de diciembre de 1955» (Sagüés, 1993).
La reforma constitucional santafesina de 1949
por Alejandro A. Damianovich
La evolución del orden constitucional de la provincia aparece lineal en el siglo XIX, dentro del marco liberal individualista, y presenta pronunciadas fracturas en el siguiente siglo, cuando el esquema ideológico de la generación del 80 comienza a sufrir transformaciones de fondo.
La Constitución de 1900, con sus ajustes menores de 1907, estaba destinada a resurgir de las cenizas luego de las frustradas reformas que sobrevendrían en 1921 (con vigencia entre 1932 y 1935) y en 1949, (observada entre ese año y 1956), de manera que recién quedó definitivamente derogada en 1962.
El constitucionalismo social y la reforma santafesina de 1949
El 11 de marzo de 1949, mientras la provincia se encontraba intervenida, la Convención Nacional Constituyente reunida en Buenos Aires, sancionaba las importantes reformas introducidas a la Constitución de 1853, implementando tardíamente en la Argentina el constitucionalismo social, que diversos países habían puesto en marcha a partir de la reforma mexicana de 1917 y de la Constitución de la República de Weimar de 1919.
Según lo establecía la nueva Constitución Nacional, las provincias debían ajustar sus normas constitucionales a estos cambios jurídicos, por lo que el gobernador Juan Hugo Caésar dictó un decreto el 28 de junio, convocando a la Legislatura a reunirse en Asamblea Constituyente a partir del 1º de julio.
El artículo 5 de las disposiciones transitorias de la Constitución reformada decía:
«Autorizase por esta única vez a las Legislaturas provinciales para reformar totalmente sus constituciones respectivas, con el fin de adaptarlas a los principios, declaraciones, derechos y garantías consagrados por esta Constitución. A tal efecto, en las provincias con poder legislativo bicameral, ambas cámaras reunidas constituirán la Asamblea Constituyente, la que procederá a elegir las autoridades propias y a tomar sus decisiones por mayoría absoluta. La reforma de las constituciones provinciales deberá efectuarse en el plazo de noventa días a contar de la sanción presente, salvo con la excepción de aquellas provincias cuyo poder legislativo no se halle constituido».
Este mecanismo no dejó de ser una violación a las autonomías provinciales, ya que ignoró las formalidades que cada constitución provincial fijaba para realizar sus propias reformas y fijó un plazo perentorio para efectuarlas, más allá de que la lógica jurídica indicaba la conveniencia de las adecuaciones. El diario El Litoral se hacía eco del debate parlamentario en su edición del 11 de agosto y reproducía los cuestionamientos del radicalismo. Así el diputado Julio Álvarez, tras invocar la memoria de Estanislao López, remarcaba la manera en que se violaba el artículo 140 de la Constitución Provincial, que establecía como mecanismo para practicar reformas la reunión de una convención compuesta por diputados elegidos por el pueblo.
La Convención sesionó hasta el 27 de agosto, fecha en la que la nueva Constitución fue jurada por el gobernador, aunque había sido sancionada dos días antes. Estuvo conformada por 60 convencionales: 43 peronistas y 17 radicales. Los representantes de la Unión Cívica Radical se retiraron del recinto al inicio de las deliberaciones, tras haber planteado la nulidad de la convocatoria al cuestionar el citado artículo 5. Presidió las sesiones el doctor Ángel Federico Robledo.
La reforma constitucional significó el hecho sobresaliente de los gobiernos justicialistas de esta época en el plano institucional. Prescindiendo del análisis político partidario, la Carta de 1949 presenta sustanciosos avances con relación a la de 1900, como lo destaca Carlos Berráz Montyn en la obra que le dedica a su análisis.
En su Mensaje a las Cámaras legislativas de 1950, el gobernador Caésar señaló:
«Encauzada la Provincia dentro de los principios justicialistas que inspiran la obra de gobierno del Excmo. Señor Presidente de la Nación, General Perón, y concretado en la magnífica Constitución Nacional del 49, Vuestra Honorabilidad, por imperio de cláusulas expresas de la misma y en completa solidaridad con su elevado pensamiento rector, constituyose en Convención Constituyente provincial y tuvo a su cargo la honrosa misión de adaptar el Estatuto santafesino a las declaraciones de la nueva Constitución de la Nación Argentina».
Entre los cambios producidos figura la instauración del sistema de elección directa a simple pluralidad de sufragios, formando todos los departamentos un distrito único, y la condición otorgada al gobernador de ser el jefe inmediato y local del municipio capitalino. El mandato de gobernador y vice fue aumentado a seis años, no habiéndose aprobado su reelección para un período inmediato (artículo 63), con lo que se apartaba de la reforma nacional que iba a permitir la continuidad del general Perón por un nuevo mandato presidencial.
Los legisladores, tanto diputados como senadores, también durarían seis años en sus funciones, renovándose su composición por mitades cada tres años. En las disposiciones transitorias, se establecía que a los efectos de unificar la duración de los mandatos, el gobernador actuante cesaría el 4 de junio de 1952, al igual que los legisladores. Ese día asumiría Perón su segundo mandato presidencial.
En coincidencia con la Constitución Nacional reformada, la de Santa Fe daba a sus declaraciones, derechos y garantías, una proyección social acorde con los nuevos tiempos y la doctrina justicialista. Así fueron introducidos en la Sección Primera, los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la cultura y del niño (capítulo II), como también lo relativo a la función social de la propiedad, actividad económica y servicios públicos (capítulo III).
Sobre este particular declaraba como responsabilidad del Estado la de fiscalizar la distribución de la tierra, «procurando a cada labrador o familia labriega la posibilidad de adquirir en propiedad la tierra que cultiva». Se establecía la competencia exclusiva del Estado en la atención de los servicios públicos, prohibiendo que se tercerizaran y disponiendo la estatización de los que subsistieran en manos particulares. En concordancia con este artículo, la Legislatura dictó la ley de expropiaciones del 14 de agosto de 1949, en plena gestión constituyente. En ella se establecía como concepto de utilidad pública todas aquellas situaciones que apuntaran al «perfeccionamiento social».
Estos tópicos están tratados en los artículos 19 y 20 de la Constitución Provincial y reproducen párrafos de los artículos 38 y 40 de la Nacional. El artículo 17 consagra la estabilidad laboral del empleado público y en el artículo 18 la provincia se obliga a sí misma a brindar protección al niño desvalido.
En materia judicial, se reemplazó el Superior Tribunal de Justicia por una Corte Suprema de Justicia, compuesta por cinco miembros y un procurador general.
La nueva Constitución instauraba un régimen especial para la Municipalidad de Santa Fe, estableciendo que sería su jefe inmediato y local el propio gobernador, por lo que se suprimía el Concejo Deliberante, cuyas funciones fueron desempeñadas por la Legislatura Provincial a partir del 31 de diciembre de 1950.
Con respecto al Régimen Municipal, en general señalaba en su artículo 106 que en los centros urbanos de más de 10.000 habitantes funcionarían dos ramas de gobierno: la ejecutiva y la legislativa. La primera estaría desempeñada por intendentes elegidos por el gobernador con acuerdo de la Asamblea Legislativa. Las propuestas del poder ejecutivo sólo podrían ser rechazadas con el voto de los dos tercios de los legisladores.
Otro artículo original era el 109, que establecía que las rentas y bienes municipales eran inembargables. Para el caso en que una municipalidad fuese condenada al pago de una deuda cualquiera, sería la Legislatura de la provincia la que, en el término de seis meses, establecería la forma de pagarla.
Resulta llamativo el contenido del artículo 117, que reserva al ciudadano la facultad de confirmar o desestimar con su voto la necesidad de una futura reforma constitucional, aun cuando hubiera sido declarada por la Legislatura.
En el acto eleccionario de los convencionales se podría votar, en una boleta especial, en contra de la verificación de la reforma, en cuyo caso el ciudadano se abstenía de elegir convencionales. Si esta resultaba ser la voluntad mayoritaria, la Convención no se constituiría. En resumen, la Constitución santafesina de 1949, anota Berráz Montyn, mantuvo artículos de la de 1900 en un 27,27 %, reprodujo las reformas nacionales en un 9,88 %, modificó artículos de su predecesora en un 46,71 % y agregó artículos nuevos en un 9,88 %.
Derogación ilegal de la reforma
Tuvo vigencia hasta el 4 de mayo de 1956, fecha en la que el interventor federal, el contralmirante Carlos A. Garzoni, volvió a poner en vigor a la Constitución de 1900, con sus reformas de 1907, carta que parecía llamada a perpetuarse frente a la suerte sufrida por las dos reformas sustanciosas que no se habían consolidado.
El retorno de la Constitución de 1853 a nivel nacional y la de 1900 en la provincia, dejaba planteados serios cuestionamientos a su legitimidad. Si bien se había impugnado desde la oposición el procedimiento legislativo que declaró la necesidad de la reforma de 1949, era más que evidente que un gobierno de facto no podía dejar sin efecto en 1956 una reforma constitucional ejecutada en el marco del estado de derecho.
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