8. Modernización: la cuestión social y el Estado interventor
Mariela Rubinzal
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Los procesos de modernización en nuestro país —y en América Latina— se produjeron de manera irregular, según las particularidades regionales. En lugar de uniformar las sociedades fueron combinando elementos tradicionales y modernos. Algunos autores como García Canclini, argumentan que estas experiencias de modernización estuvieron marcadas por la hibridación o mezcla de diferentes formas culturales que incluían tendencias democratizadoras, renovadoras y emancipadoras. La ampliación de la ciudadanía política, la expansión de la alfabetización, la creación de nuevos ámbitos de sociabilidad, la complejización del Estado, la construcción de una novedosa fisonomía urbana, y la aplicación de tecnologías en las áreas rurales fueron algunas aristas de estas tendencias. Un elemento central fue la consolidación de una cultura de masas sobre la base de la democratización del consumo de productos tales como las novelas populares, las revistas, las películas, repertorios de música, los programas radiales, entre otros, que se fueron incorporando al consumo popular previo, basado en la lectura de periódicos y libros de las bibliotecas barriales, en las experiencias de los cafés, en las obras de teatro y las funciones del circo criollo.
Si bien la mayoría de los estudios se localizan en las ciudades, sabemos que el campo —y sus representaciones culturales— no permanece estático. Por las nuevas rutas transitaban los trabajadores, los comerciantes, los profesionales y, también, la cultura, tal como lo demuestra la centralidad atribuida a las vías de comunicación ferrocarriles y caminos. La contracara de este fascinante escenario de modernización fue el crecimiento del conflicto social, que puso de manifiesto un abanico de problemas de difícil resolución. La forma de encarar los problemas fue errática y tuvo dos polos: el reformista y el represivo. En uno y otro caso se trataba de respuestas a una inquietud profunda que podía transformarse en una angustia que alimentó la proliferación de los discursos antimodernos, antiliberales y esencialistas. No obstante, al mismo tiempo y en un sentido opuesto, la fascinación por la modernización de la sociedad cautivó a muchas personas que se sentían parte de una nueva época.
El Estado tuvo un rol protagónico en el diseño y ejecución de obras de gran envergadura, incluyendo políticas avanzadas en el área laboral, urbanística, de salud pública e infancia, entre otras. Las intervenciones gubernamentales fueron fundamentales para reglamentar y subsanar abusos, carencias y conflictos que venían presentándose cada vez más frecuentemente en el contexto de un crecimiento acelerado. En efecto, el país se fue transformando radicalmente en el transcurso de algunas pocas décadas. La extensión del sistema ferroviario fue un componente crucial, ya que impulsó el crecimiento de los pequeños pueblos que se encontraban cercanos a las vías, posibilitando el desarrollo de nuevas actividades económicas.
En este contexto, fue necesario establecer marcos regulatorios para ordenar tanto la iniciativa privada como la estatal. La tendencia predominante en las distintas provincias fue la creación de espacios públicos para el aprovechamiento del tiempo libre y la preservación de la salud de la población; la reglamentación y control de las condiciones habitacionales de los conventillos y de las casas populares que proliferaron en esos años; la construcción de edificios adecuados para el funcionamiento de las nuevas dependencias del Estado; la edificación de escuelas, hospitales y cárceles a partir de nuevos conceptos sobre el hábitat; la extensión de los servicios de agua corriente y luz a los barrios que nacían en las periferias de las grandes ciudades. Entre los aspectos que más llamaron la atención de los extranjeros que visitaban nuestro país estaban la arquitectura y las grandes obras públicas. La fachada de las ciudades fue mutando a partir de la incorporación de materiales y métodos modernos que complejizaron los espacios domésticos, particularmente los pertenecientes a la élite. Se ha señalado la carga simbólica de los edificios, artefactos materiales que hablan de su tiempo y de los valores que se esperan proyectar al futuro. Las transformaciones urbanas no se produjeron sobre una población pasiva; por el contrario, se registró una enorme vitalidad en la creación de asociaciones barriales, bibliotecas populares, vecinales y clubes. A través de estos espacios se podían vehiculizar las demandas de los vecinos, dirigiéndolas a las autoridades municipales en forma colectiva y también promover espacios de socialización, recreación y educación alternativa.
Las transformaciones urbanas no se produjeron sobre una población pasiva; por el contrario, se registró una enorme vitalidad en la creación de asociaciones barriales, bibliotecas populares, vecinales y clubes.
En la provincia de Santa Fe se dio un desarrollo extraordinario en las primeras décadas del siglo XX. Sin dudas, sus condiciones naturales favorecieron el crecimiento de las actividades relacionadas con el agro en un momento de expansión del capitalismo agroexportador. La producción agraria generó en nuestra región un aumento demográfico basado en la proliferación, sobre todo en la zona sur y centro, de pequeños y medianos centros urbanos, cuya particularidad fue —tal como ha señalado Adrián Ascolani— una estrecha vinculación con las áreas rurales. Esto implicó la circulación de ideas, de representaciones, de costumbres y también de conflictos que se extendieron a todas las zonas de la región. El proceso de modernización en Santa Fe, como en otras ciudades del país, no estuvo exento de inconvenientes, sobre todo debido a la aceleración de los cambios. Tal como lo advirtió el intendente de Santa Fe, Agustín Zapata Gollan (1932–1934), el desarrollo había sido «caótico» y no existía de antemano un plan regulador integral para tratar los problemas de la misma (Collado, 1997).
La ciudad de Santa Fe contaba en 1931 con 128.163 habitantes y presentaba un crecimiento medio anual mucho más elevado que el que se verificaba para estos años en otras ciudades importantes como Buenos Aires y Rosario. En efecto, para 1935 —según el Anuario Estadístico de la Municipalidad de Santa Fe— la cifra de habitantes había ascendido a 136.180. Tal como ha señalado Adriana Collados, el recorrido por las calles de la ciudad era relativamente fluido gracias a la existencia del pavimento de asfalto en algunas de las vías principales de recorrido norte–sur, mientras que en el centro de la ciudad predominaban las calles adoquinadas. La intensidad del tráfico en la capital provincial puede medirse en la evolución de la cantidad de los medios de locomoción: en 1921 no alcanzaban a tener registrados 300 vehículos automotores, mientras que para 1931 se habían alcanzado los 4.000 vehículos (entre automóviles y camiones). Los trabajadores podían desplazarse por los distintos barrios en los tranvías eléctricos y los ómnibus que transitaban los barrios y el centro urbano. En está década se realizaron una serie de obras públicas muy significativas que conectaron los núcleos urbanos con sus zonas circundantes, favoreciendo el intercambio cotidiano. Un ejemplo es el puente que une la ciudad capital con Santo Tomé, que era una antigua aspiración de los habitantes de la zona, quienes pensaban que «Santa Fe no adquiriría aspecto de gran capital, mientras subsistiera el problema de los bañados del Río Salado, que además de inutilizar una vasta zona al Oeste de la ciudad, son foco de epidemias y deshacen una gran extensión urbana» (Anuario El Litoral, 1937). Por esta razón en 1934, durante la administración demoprogresista, se licitó un plan de obras para la construcción de un nuevo puente carretero y de un muro de contención que permitiría la utilización de la zona oeste para parques, estadios y otro tipo de edificación. La construcción de esta obra se inició en 1936 durante la intervención de la provincia.
Los trabajadores podían desplazarse en tranvías eléctricos y ómnibus que transitaban los barrios y el centro urbano. Se realizaron una serie de obras públicas muy significativas que conectaron los núcleos urbanos con sus zonas circundantes.
Otros canales de comunicación tuvieron avances en este período. En 1930 se moderniza el sistema telefónico local a partir de la instalación de grandes aparatos que conectaban directamente las llamadas sin la mediación de las telefonistas. Con este sistema, decía el periódico, se terminarían las «bromas telefónicas» que mantenían mortificadas a muchas familias porque ahora, gracias al nuevo sistema, se podría identificar de dónde provenía la llamada. En ese año se disponían en la casa central 6.000 nuevas líneas para instalar en la ciudad (Anuario El Litoral, 1930). Es decir, la modernización creaba nuevos problemas, pero seguía siendo el mismo progreso tecnológico el que los solucionaría.
Luis Müller señala que a partir de 1935 aparecen en la ciudad de Santa Fe los primeros edificios que pueden caracterizarse como arquitecturas modernas en su vertiente racionalista. Este proceso era similar al que se daba en otras ciudades importantes del país (Buenos Aires, Córdoba y Rosario) y eran frutos de iniciativas públicas y privadas. En el transcurso de una década, un conjunto de edificaciones logró transformar las percepciones de una ciudad tradicional como la santafesina, adoptando nuevos planteos que dejaron —como argumenta Müller— «una marca indeleble en la imagen urbana». Es de destacar que el Estado provincial se inclinó por llevar adelante obras novedosas que se adecuaban a las ideas de progreso y racionalización administrativa. Un buen ejemplo de esta tendencia es el edificio construido para el funcionamiento del Instituto Experimental de Investigación y Fomento Agrícola Ganadero, creado en 1935 durante el gobierno de Luciano Molinas. Esta significativa obra, ubicada en la intersección de Boulevard Pellegrini y Avenida Urquiza de la ciudad de Santa Fe, fue construida en 1937 por los arquitectos Carlos Navratil y Salvador Bertuzzi. Ellos diseñaron un edificio de arquitectura moderna, funcional y carente de ornamentos con galerías amplias e iluminadas. Estos arquitectos, desde muy jóvenes, integraron los elencos estatales de los años treinta. Particularmente se desempeñaron en la Dirección de Construcciones Escolares —Bertuzzi fue designado jefe en 1933— desde el cual llevaron a cabo importantes edificios, como el de la escuela Colón y la Vicente López y Planes de la ciudad de Santa Fe. Luis Müller señala que estas arquitecturas escolares, desarrolladas entre 1934 y 1936, revelan un cambio de estética y de principios, donde la luminosidad, funcionalidad e inclusión se oponen al «tradicional edificio escolar palaciego».
Podría pensarse si dicho cambio expresa una voluntad política demoprogresista de renovar las propuestas arquitectónicas del Estado acompañando la democratización de las estructuras gubernamentales. Sin embargo, una mirada de todo el período permite precisar que la influencia de la modernización atravesó a todas las administraciones de la década, permitiendo una cierta continuidad que se verifica tanto en los edificios como en los expertos que permanecieron en sus áreas, más allá de los vaivenes políticos. En cualquier caso, la arquitectura moderna se había instalado en las grandes ciudades del país independientemente de las gestiones políticas que las impulsaran, y los gobiernos conservadores santafesinos siguieron ese paradigma.
El Estado provincial intensificó la intervención en distintas áreas de la vida social a medida que se produjeron cambios estructurales. En el plano económico, la industrialización por sustitución de importaciones generó la aparición de nuevas actividades y la afluencia de pobladores del interior hacia las ciudades más importantes. En Santa Fe y Rosario crecieron las actividades manufactureras, se diversificaron las industrias locales y aumentó el número de los trabajadores industriales. Las transformaciones que surgieron a partir del cambio en el modelo de desarrollo económico no se presentaron sin conflictos. Por el contrario, se fueron dando una serie de problemas económicos, sanitarios, urbanos, gremiales, culturales, educativos, etc., que ocuparon un lugar destacado tanto en la agenda gubernamental como en las acciones de otros actores sociales, como los partidos políticos provinciales, los gremios, la Iglesia Católica y las entidades de beneficencia. Estos problemas se relacionaban directamente con las consecuencias de la industrialización y modernización de la sociedad y configuró lo que se denominó la cuestión social.
El gobernador Luciano Molinas (1932–1935) se propuso llevar adelante un programa ambicioso de democratización de las instituciones estatales. Una de sus primeras medidas fue la recuperación de la Constitución de 1921, que había sido vetada por el entonces gobernador radical Enrique Mosca (1920–1924). A través de la acción de los legisladores de la Alianza Civil se sancionó la ley que puso en vigencia la nueva Constitución. Con la recuperación de estas normas constitucionales los demoprogresistas intentaron dar un nuevo rumbo al régimen político provincial bajo el signo del liberalismo, el republicanismo y la democracia. Esto implicó avanzar hacia un proceso de reformas estatales que buscaba:
brindar mayores garantías a los ciudadanos frente a la justicia y especialmente frente a la policía;
ampliar la autonomía de los legisladores respecto del poder ejecutivo;
descentralizar el sistema educativo a partir de la creación de consejos escolares electivos y autónomos.
Un cambio importante que introdujo la ley fue la autonomía del régimen municipal. En efecto, los intendentes dejaron de ser designados por el poder ejecutivo provincial para ser elegidos por los ciudadanos. Además, los municipios de dimensiones más importantes, como los de las ciudades de Santa Fe y Rosario, dictaron su propia Carta Orgánica. En marzo de 1934 se realizaron elecciones municipales a través de las cuales llegaron a la intendencia en Rosario, Hugo Roselli (demócrata progresista) y en Santa Fe, el radical Manuel Menchaca (ex primer gobernador elegido en 1912). La tendencia hacia la descentralización —la cual tenía como objetivo modernizar la administración del Estado— también alcanzó el ámbito de la salud a través de la creación de los Consejos Médicos Municipales.
Edafología
Estudio científico del suelo como un producto complejo, resultado de las interacciones entre el aire, el agua y los organismos vivientes y muertos que entran en contacto con él.
El Estado tuvo que crear nuevos organismos para que se dedicaran a estudiar los problemas y ofrecieran soluciones a través de la implementación de políticas públicas. Así durante la década del treinta se fundó el Instituto de Edafología (1933) que posteriormente se convierte en el Instituto Experimental de Investigación y Fomento Agrícola Ganadero cuya función era trabajar por el mejoramiento de la producción, atendiendo a la diversificación de la producción, la colonización, y la tecnificación, entre otros aspectos. Los objetivos —según una nota publicada en el diario El Litoral el 30 de noviembre de 1937— eran investigar todos aquellos factores que influyan directa o indirectamente sobre la producción agrícola ganadera y fomentarla «sobre bases científicas». Si bien muchas de las acciones estatales comenzadas en el gobierno de Molinas tuvieron continuidad en los gobiernos posteriores, la tendencia hacia la descentralización fue desechada.
En forma inversa, durante los gobiernos de Manuel María de Iriondo (1937–1941) y Joaquín Argonz (1941–1943) se implementaron una serie de políticas tendientes a lograr la centralización y racionalización de la acción estatal. La anulación de la Constitución de 1921 retornando a la de 1900, permitió al gobierno provincial controlar nuevamente los municipios de las ciudades claves en términos electorales: Santa Fe y Rosario. De esta manera, los intendentes serían designados por el ejecutivo provincial. Al mismo tiempo, las maniobras fraudulentas desplegadas para mantener al radicalismo en un segundo plano representaron un serio problema de legitimidad.
Un cambio importante que introdujo la ley fue la autonomía del régimen municipal. En efecto, los intendentes dejaron de ser designados por el poder ejecutivo provincial para ser elegidos por los ciudadanos.
En este marco, uno de los objetivos centrales de estas gestiones conservadoras fue la obra pública. El declive de la democracia constatado en la periódica manipulación de las elecciones llevó a trasladar la legitimidad política al ámbito del saber hacer, de la gestión. Así los conservadores emprendieron importantes proyectos, como la expansión de la red caminera que iba de la mano a un crecimiento notable del parque automotriz. Todas las obras eran comunicadas a la ciudadanía a través del informativo radial de la Dirección de Obras Públicas, que se escuchaba los sábados a la mañana por LT9 Radio Roca Soler. De esta manera, los conservadores procuraban ganar legitimidad política y concitar el apoyo de los santafesinos a través de un dispositivo tecnológico que estaba en pleno auge: la radiodifusión. En 1937 se creó la Dirección de Parques y Paseos de la Municipalidad de Santa Fe, a partir de la cual se construyeron espacios públicos de esparcimiento como plazas, parques, balnearios, lo cual contribuyó a cambiar la fisonomía de la ciudad bajo el paradigma higienista, para el cual la luz y la renovación del aire eran condiciones fundamentales para mantener la salud de la sociedad en su conjunto. Tal como ha documentado Luis Müller, de esta época son el parque del Sur (1940), la plaza Constituyentes (1937), el parque Alberdi (1939), la plaza Colón (1939), el parque Juan de Garay (1939), entre otros. Reconocidos arquitectos contratados por el Estado intervinieron plazas y paseos, incorporando equipamiento urbano recreativo. Todas estas acciones fueron profusamente documentadas y fotografiadas, proporcionando material para publicitar las obras de gobierno. Al mismo tiempo, se creó la Dirección Provincial de Turismo que tenía como tarea la documentación fotográfica de paisajes y lugares de interés histórico de la provincia, además de otras tareas como el registro de alojamientos, la confección de folletos y otros materiales (fílmicos y fotográficos) para la difusión. De esta manera, Santa Fe podría convertirse en un destino turístico de viajeros de otras provincias que aprovecharían los nuevos caminos y la red de estaciones de servicio que posibilitaban los largos desplazamientos.
Los conservadores procuraban ganar legitimidad política y concitar el apoyo de los santafesinos a través de un dispositivo tecnológico que estaba en pleno auge: la radiodifusión.
La modernización y, en particular, el impacto de la crisis agrícola en la provincia trajo aparejados conflictos sociales muy importantes. Según algunos estudios, la provincia de Santa Fe tuvo, entre 1930 y 1943, la tasa relativa más alta de conflictos laborales del país. Las protestas obreras comenzaron a multiplicarse en la ciudad y en las zonas rurales, entre estas últimas se destacan las de los Sindicatos de Oficios Varios. En lo que respecta a las protestas urbanas, a mediados del año 1935, los obreros de la construcción, organizados por dirigentes comunistas, realizaron una gran huelga que se desarrolló en paralelo a la de la entonces Capital Federal. La huelga duró más de 90 días, durante los cuales fueron recibiendo el apoyo de distintos gremios locales. También se sumó a la protesta el transporte urbano, con lo cual la ciudad se paralizó durante varios días.
En 1937 se creó la Federación Santafesina del Trabajo, que estuvo adherida a la CGT. Esta federación reunió a decenas de gremios (incluido el Sindicato de la Construcción) de distintas partes de la provincia, lo cual le otorgaba una gran fuerza y representatividad. La Federación Santafesina del Trabajo fue la organización a través de la cual se organizaron reclamos y protestas laborales, tanto de trabajadores rurales como de obreros urbanos. La Federación luchó por:
la sanción de una ley de salario mínimo para todos los trabajadores de la industria, de acuerdo con el costo de vida;
la supresión del trabajo de menores de 16 años y reducción del trabajo para las mujeres a seis horas diarias con remuneración de igual salario a igual trabajo;
la aplicación estricta de la ley 11.729 (referida a los empleados de comercio) en todas sus disposiciones para asegurar a estos trabajadores indemnización por despido, vacaciones anuales pagas y el goce íntegro de sus salarios en caso de enfermedad;
la reducción de la jornada de trabajo en las industrias de la provincia a 40 horas semanales;
la construcción gubernamental de viviendas para obreros;
la promulgación de legislación que cubriera pensiones, seguridad social, educación, entre otras cuestiones.
El Estado no permaneció refractario ante las demandas obreras y, combinando políticas reformistas y represivas, actuó en respuesta a los conflictos, que fueron adquiriendo carácter nacional. En cuanto a lo institucional, se creó el Departamento Provincial de Trabajo (DPT, 1927) dependiente del Ministerio de Instrucción Pública y Fomento. El mismo se reestructuró en 1935 y, algunos años después, fue transferido al recientemente creado Ministerio de Salud Pública y Trabajo (1941). La perspectiva del Estado provincial era que ambas áreas estaban íntimamente vinculadas, es decir, la higiene y la prevención de enfermedades podían resolverse en la medida en que las personas desarrollaran sus trabajos en condiciones aceptables. De esta manera, las demandas obreras, que ya tenían varias décadas de vigencia, eran legitimadas por el Estado, que ocupaba una parte de sus expertos al estudio de los problemas obreros. La cuestión social implicó una tensión permanente entre el Estado y los obreros organizados alrededor de demandas que excedían el ámbito laboral e incluían consignas políticas. Esa tensión a veces se resolvía por la vía pacífica, que incluía una medida puntual a favor de los obreros o de los patrones. Por ejemplo, las mediaciones que realizaban los Departamentos del Trabajo; las legislaciones que respaldaban derechos laborales; los aumentos salariales; entre otras. Durante los años treinta, los obreros panaderos santafesinos efectuaron protestas pidiendo la reglamentación del trabajo nocturno y mayores salarios en numerosas oportunidades. En algunas ocasiones obtuvieron una respuesta del Estado, como en 1938 cuando el Departamento de Trabajo medió en el conflicto, logrando firmar un acuerdo entre la Sociedad de Propietarios Panaderos y el Centro de Obreros Panaderos.
Otras veces se resolvían por la vía violenta, donde la represión estatal conllevaba encarcelamientos, deportaciones e, inclusive, muertes. No obstante, la mayoría de los actores políticos reclamaban una intervención positiva del Estado. Desde los socialistas hasta los católicos nacionalistas pensaban que la modernización de la sociedad había provocado consecuencias indeseables —por ejemplo, la inclusión de las mujeres al mercado de trabajo, especialmente en trabajos duros o directamente considerados insalubres— y que había que atender con urgencia los aspectos más preocupantes ligados a la población trabajadora y a los marginados. Así, pese a tener visiones contrapuestas de la política, algunos temas podían generar puntos de encuentro entre los legisladores de distinto signo ideológico. No obstante, resultaba más complicado lograr acuerdos integrales sobre las políticas sociales.
La creación de organismos gubernamentales, junto con la aparición de profesionales en el mercado de trabajo, no estuvo exenta de tensiones. Algunos estudios mencionan este aspecto, sobre todo, enfocando las pujas desarrolladas entre las entidades que venían interviniendo en lo social (sociedades de beneficencia, grupos religiosos, gremios, etc.), los profesionales y las necesidades del Estado. Sin dudas, el conflicto ha sido un elemento clave de la modernización local. No obstante, merece enfatizarse que existió una importante línea de continuidad en el impulso modernizador con que se abrió la década de 1930. Esto implicó que gobiernos de distintos signos políticos compartieran la convicción de que las grandes transformaciones habían conquistado el escenario local y que el Estado debía intervenir en ese cauce de un modo modernizador.
